Frogn kommune godkjente en søknad om oppføring av badehus i området X. Eiendommen var regulert til «spesialområde – bevaringsområde fritidsbebyggelse» i reguleringsplanen for området. I planbestemmelsene het det: «På strandparseller kan kommunen gi tillatelse til oppføring av badehus tilpasset terreng og omgivelser».
Vedtaket ble påklaget av flere naboer. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stadfestet vedtaket. Naboene brakte deretter saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det blant annet anført at tiltaket ikke kunne anses som et «badehus», men måtte regnes som et kombinert bade-/båthus med overliggende veranda. Det ble blant annet fremhevet at badehuset med veranda og båtopplag i underetasje ville ha et bebygd areal (BYA) på ca 27 m2, og at vinduer til tre sider syntes å vanskeliggjøre den naturlige funksjonen til et badehus, nemlig skifting av badetøy.
Det ble også anført at tiltaket avvek fra det som må regnes som «typiske badehus i området», og at en slik tillatelse ville danne en helt ny norm for bygging av badehus med tilhørende fasiliteter på X.
Saken ble tatt opp med Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Fylkesmannen ble blant annet bedt om å redegjøre for om en bygning av en slik størrelse og med en slik utforming kunne anses som et «badehus» i henhold til reguleringsplanens bestemmelser, og i hvilken grad bygningens funksjoner hadde betydning for hvorvidt den falt inn under reguleringsbestemmelsen. Det ble i den sammenhengen stilt spørsmål ved om veranda og underetasje med båthus bidro til å tjene funksjonene til et «badehus».
Videre ble fylkesmannen spurt om han kunne bekrefte en opplysning fra kommunens saksutredning om at tiltaket i stor grad samsvarte med nærliggende badehus i utforming og størrelse, og i så fall om de tilsvarende badehusene lå innenfor samme planområde som det omsøkte tiltaket.
Fylkesmannen viste i sitt svar til at begrepet «badehus» ikke var nærmere definert i loven eller i reguleringsbestemmelsene. Etter fylkesmannens oppfatning var det ikke noe prinsipielt i veien for at et badehus også innbefattet en veranda og at en underetasje kunne benyttes til båthus. Det ble blant annet vist til at teigen båthuset oppførtes på var sterkt skrånende, og at dersom en hadde en veranda ville det bli et rom under. At dette rommet ble lukket og benyttet til båthus utelukket etter fylkesmannens oppfatning ikke at tiltaket kunne godkjennes som et badehus. Ettersom reguleringsbestemmelsen ikke inneholdt noen nærmere beskrivelse av hvordan badehusene skulle utformes, måtte kommunen, slik fylkesmannen så det, kunne foreta «en konkret skjønnsmessig vurdering ut i fra forholdene på stedet».
Når det gjaldt de nærliggende badehusene, opplyste fylkesmannen at det var «mange variasjoner» innenfor planområdet, men at det omsøkte tiltaket ikke innførte nye elementer og ville inneha de samme funksjoner som det nærmeste badehuset.
Klagerne kom deretter med ytterligere merknader i saken. Det ble blant annet vist til utvendig måling av tiltaket, og gjort gjeldende at tiltaket var vesentlig høyere enn nærliggende badehus. Klagerne hadde i tillegg stilt opp en tabell som ga en oversikt over størrelsene på badehusene i området. De angitte størrelsene avvek noe fra opplysningene i fylkesmannens brev, men ikke vesentlig.
«I reguleringsplanens bestemmelser punkt 3 nr 9 heter det: «På strandparseller kan kommunen gi tillatelse til oppføring av badehus tilpasset terreng og omgivelser». Det sentrale spørsmålet er om det aktuelle tiltaket kan regnes som et «badehus» i henhold til denne bestemmelsen.
Fylkesmannen har fremholdt at begrepet «badehus» ikke er nærmere definert i loven eller i reguleringsbestemmelsene, og at bestemmelsene ikke inneholder noen nærmere beskrivelse av hvordan badehusene skal utformes. Slik jeg forstår fylkesmannen, må da kommunen foreta en skjønnsmessig vurdering ut fra forholdene på stedet av om tiltaket skal godkjennes, og det er prinsipielt ikke noe i veien for at tiltaket innbefatter en veranda og en underetasje som benyttes til båthus.
Selv om verken loven eller planbestemmelsene gir noen nærmere definisjon av uttrykket «badehus», innebærer uttrykket en angivelse av – og dermed en begrensning for – hvilke tiltak som kan tillates i området. At en plan ikke nærmere definerer de ordene som benyttes for å angi hvilke tiltak som er tillatt, betyr ikke at det er fritt opp til kommunens skjønn å avgjøre hva som skal tillates. Innholdet av de aktuelle uttrykkene, må i slike tilfeller fastlegges ut fra vanlige tolkningsprinsipper, med utgangspunkt i en naturlig forståelse av ordene.
Uttrykket «badehus» angir en bestemt funksjon – nemlig at bygningen kan benyttes til omkledning i forbindelse med bading. Dette vil ikke nødvendigvis være hinder for at bygningen også har andre funksjoner, men jo mer fremtredende de øvrige funksjonene er, desto mindre naturlig vil det være å karakterisere bygningen som et «badehus».
Tiltaket i denne saken vil, i tillegg til å fylle funksjonen som badehus, fungere som båtgarasje og uteoppholdsplass. Bygningen synes også å være utformet på en måte som tilrettelegger for mer omfattende opphold enn hva et badehus tradisjonelt brukes til. Videre synes det klart at tiltakets størrelse i det vesentlige skyldes at tiltaket skal tjene andre funksjoner, ikke at det skal fungere som badehus.
Badehusfunksjonen fremstår i dette tilfellet ikke som tiltakets hovedfunksjon, men heller som en tilleggsfunksjon. Tiltaket ligger da utenfor en naturlig forståelse av uttrykket «badehus».
Fylkesmannen har gitt uttrykk for at vurderingen av om tiltaket er i samsvar med reguleringsbestemmelsen, må ta utgangspunkt i forholdene på stedet. Jeg er enig i at de lokale forholdene kan være av betydning ved den nærmere fastleggelsen av uttrykket «badehus». Uttrykkets innhold vil kunne variere ut fra lokale tradisjoner og kommunenes praksis. Ut fra de opplysningene som foreligger, kan jeg imidlertid ikke se at de lokale forholdene i denne saken tilsier at det aktuelle tiltaket må regnes som et «badehus». Fylkesmannen og klagerne har gitt noe ulike opplysninger om størrelsen på badehusene i området. Uavhengig av hvilke opplysninger som legges til grunn, er det imidlertid klart at det aktuelle tiltaket er betydelig større enn de badehusene som tidligere har blitt godkjent innenfor planområdet. Det er da vanskelig å se at de lokale forholdene eller kommunens praksis gir en begrunnelse for å anse tiltaket som et «badehus».
Det aktuelle tiltaket ligger utenfor en naturlig forståelse av uttrykket «badehus», og det foreligger ikke opplysninger i saken som tilsier at tiltaket likevel er i samsvar med reguleringsplanen for området. Reguleringsplaner har en viktig informasjonsfunksjon, og skal skape forutsigbarhet for innbyggerne. Det er derfor viktig at planene håndheves etter sitt innhold. Dersom kommunen ønsker å tillate slike tiltak som det omsøkte i det aktuelle området, bør dette komme til uttrykk gjennom en endring av reguleringsplanen. Inntil planen eventuelt er endret, må det kreves dispensasjon for et slikt tiltak.
Jeg ber fylkesmannen vurdere saken på ny i lys av de synspunktene jeg har gitt uttrykk for her, og holde meg orientert om den fornyede vurderingen.
For ordens skyld nevner jeg at tiltakshaverne ikke har vært parter i saken for ombudsmannen, og jeg forutsetter at de gis anledning til å uttale seg og ivareta sine interesser under fylkesmannens videre saksbehandling.»
Etter ombudsmannens uttalelse vurderte Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak på nytt. Etter den fornyede vurderingen omgjorde fylkesmannen sin stadfestelse av kommunens vedtak, slik at tillatelsen til tiltaket ble opphevet.